La DREAL Bretagne a lancé une consultation Internet sur la loi cadre sur la biodiversité :
https://www.bretagne.developpement-durable.gouv.fr/loi-cadre-sur-la-r699.html
L'association des chargés de mission Natura 2000 de Bretagne a souhaité apporter sa contribution au projet de loi cadre sur la biodiversité (version pdf téléchargeable ci-dessous). Elle s'appuie pour cela sur ce qu'elle connaît le mieux : l'expérience de ses membres dans la mise en œuvre de Natura 2000.
I Gouvernance : Quelle gouvernance et quels moyens financiers pour la préservation et la remise en bon état de la biodiversité ?
I.1 Gouvernance
La protection d'un espace naturel nécessite l'appropriation des enjeux écologiques de ce territoire par ses usagers et ses habitants. L'échelle la plus pertinente pour aboutir à ce partage d'objectifs et la mise en œuvre des politiques de protection de la Nature reste, à nos yeux, l'échelle locale (intercommunalité ou commune). Ainsi, en va-t-il pour Natura 2000 sur le territoire français.
Une des spécificités de la mise en œuvre de Natura 2000 est le rôle important joué par les collectivités territoriales qui se voient confier le rôle d'opérateur pour la mise en œuvre locale de ce réseau européen. Ceci constitue un atout du fait de la proximité de ces structures avec les acteurs du terrain et les élus locaux. Ce mode de gouvernance permet de faire le lien entre les objectifs supra-nationaux et nationaux fournis par la DREAL au regard des directives européennes, les enjeux et politiques locaux et les acteurs de terrain aussi bien naturalistes qu’économiques.
Ainsi, l’échelon intercommunal, communal, ou l'échelle d'un bassin versant, sont intéressants pour l’application locale des directives nationales et régionales, pour la collecte de données sur le terrain, pour la constitution et l’animation de groupes de travail locaux, pour l’aide à l’appropriation de cette démarche de protection des espaces naturels, pour une aide à la vulgarisation, pour donner du sens à une politique nationale, aider à traduire une politique nationale en actions concrètes répondant à des attentes locales, pour la mise en œuvre des actions, pour mettre en adéquation les enjeux environnementaux et les enjeux socio-économiques …
Tout ce travail d’accompagnement, de liens entre des niveaux de politique différents, nécessite du temps, du personnel dédié spécifiquement à la gestion des espaces naturels, au fait de l’écologie des habitats et des espèces mais également des politiques nationales et locales.
En outre, l’intérêt de confier la mise en œuvre de Natura 2000 aux intercommunalités est que cette démarche est complémentaire de certaines compétences qui leur sont ou seront confiées (PLU intercommunaux, trame verte et bleue...) et permet de sensibiliser une plus large population correspondant à un bassin de vie…
La gestion des sites naturels départementaux et du Conservatoire du littoral est aussi confiée à ces collectivités. C'est un mode de gouvernance qui permet de garantir la vocation de gestion conservatoire (terrains inaliénables) tout en prévoyant l'ouverture au public. La définition des enjeux de conservation est faite avec une vision régionale tout en impliquant les acteurs locaux dans la gestion courante pour une meilleure appropriation des sites.
De par leur taille, les intercommunalités peuvent plus facilement recruter des personnels compétents, suffisamment qualifiés et dédiés à la gestion des espaces naturels. C'est une échelle suffisamment grande pour ne pas être tenté de faire du « jardinage » des espaces naturels.
L'échelon régional reste quant à lui intéressant pour identifier les enjeux de conservation, définir les objectifs de conservation, hiérarchiser les priorités avec une cohérence de réseau, pour agréger les données au niveau régional et faire l’évaluation des politiques.
Les cartes présentées ci-après illustrent bien l'importance du réseau Natura 2000 dans la vie des collectivités bretonnes.
474 communes sont concernées par Natura 2000 en Bretagne pour une surface de 11 594 km 2 , soit 42 % du territoire Breton (27475 km2).
85 communautés de communes sont concernées par Natura 2000 en Bretagne pour une surface 20 288 km2, soit 74 % du territoire.
La prise de décision, la conception de politique en matière de protection de la nature doit se faire sans oublier de s'appuyer sur les acteurs de terrain, et notamment les collectivités gestionnaires d'espaces naturels.
I.2 Aspects financiers
Cependant, l'implication des collectivités locales dans la mise en œuvre de Natura 2000 repose aujourd'hui sur des financements « précaires » (et encore plus demain?), pour lesquels elles n'ont aucune visibilité d'une année à l'autre. Cela occasionne des difficultés pour la planification des actions de gestion (certaines actions prévues dans les Documents d'Objectifs et validées dans le cadre d'une large concertation ne pourront voir le jour faute de financement) et fragilise le dynamisme créé autour du projet. Cela précarise également le statut des chargés de mission impliqués sur le terrain : comment titulariser un agent si le financement de son poste n'est pas assuré ?.
Les collectivités bretonnes sont inégales devant les moyens qu'elles peuvent consacrer à la préservation de leur biodiversité. Il serait dommage que la France se prive de la participation financière de l'Union Européenne pour la conservation de la faune et de la flore. Natura 2000 permet largement d'appeler des fonds européens en animation, suivi écologique et action de gestion au bénéfice des territoires pourvu que les enveloppes attribuées régionalement par la France soient suffisantes.
Une piste possible : définir une taxe au niveau national qui soit affectée à la gestion de la biodiversité (à l'image de ce dont disposent les conseils généraux et le Conservatoire du Littoral) afin de stabiliser les budgets et faire des engagements pluriannuels ?
II Connaissance : Quelle organisation de la connaissance, des inventaires, de leur diffusion ? Quelle autorité dans le débat public et privé ?
Il n'est pas toujours évident pour Natura 2000 et les chargés de mission de trouver leur place au sein du paysage des gestionnaires. La culture scientifique ou naturaliste des chargés de mission est souvent différente de celle d'un employé d'une RNN ; le temps consacré à la gouvernance rend par ailleurs difficile de consacrer beaucoup de temps à des suivis "maison", etc.
Toutefois, la pertinence du réseau Natura 2000 est d'être construite principalement sur des bases scientifiques solides, à savoir des habitats et des espèces à une échelle continentale. Par comparaison, la création des Réserves naturelles nationales a parfois plus relevé d'opportunités locales que d'une stratégie nationale pour la conservation des habitats et espèces ; une véritable stratégie nécessite d'être mise en place pour combler ces lacunes(1), ce que devrait permettre la SCAP.
Aussi, il semblerait nécessaire d'avoir des suivis standardisés (pas forcément complexes et/ou chronophages) qui pourraient pour certains être assurés par les chargés de mission (via formation). Mutualiser la construction de suivi et leur analyse statistique par des scientifiques/naturalistes compétents apporterait à la fois des éléments concrets d'évaluation nationale si ce n'est locale et des informations pour adapter la gestion.
Les habitats cartographiés en respectant le cahier des charges du Conservatoire Botanique National de Brest sont connus de façon standardisée. Mais pour ce qui est des espèces, les études sont plutôt conduites par site et non multi-sites.
Les PNA (Liparis, Phragmite...) semblent être un bon schéma d'association gestionnaires/scientifiques et de connaissance à l'échelle nationale, mais ils sont hélas souvent sous-financés... Les opérateurs des sites Natura 2000 ne disposent pas des moyens qui leur permettraient de faire remonter des données sur les habitats et les espèces d'intérêt communautaire vers la DREAL. Comment alors faire évoluer la connaissance de l'état de conservation de ces habitats et espèces à l'échelle européenne ?
Enfin, l’expérience de chargés de mission Natura 2000 montre qu'ils effectuent un réel travail de pédagogie auprès des membres de la concertation locale et assurent la diffusion et l'utilisation des données de connaissance de la faune et de la flore des sites. La rédaction du document d'objectifs est déjà un document de synthèse de la connaissance sur un site et planifie l'acquisition de connaissances nouvelles. Les chargés de mission Natura 2000 sont des passerelles entre le savoir des naturalistes et des scientifiques et les usagers du site. Cela permet bien souvent de faire comprendre l'intérêt de protection et de gestion d'un habitat naturel, ou d'aider les services de l’État dans l’instruction des évaluations d'incidences. Les études peuvent être mises à disposition du grand public sur les sites Internet mais surtout être vulgarisées auprès des porteurs de projets dans le cadre de l'appui aux études d'incidences au titre de Natura 2000.Cette plus-value doit être préservée.
(1) Les espaces protégés français. Une diversité d’outils au service de la protection de la nature, Carole Martinez (Coord°), Comité français de l’UICN, Paris, 2008.
III Espèces : Comment mieux assurer la protection des espèces et concilier plus efficacement cet objectif avec les projets de développement ou d’aménagement sur nos territoires ?
L’État a un rôle primordial à jouer pour assurer la bonne application des textes réglementant la protection des espaces et des espèces. Les services de Police de la Nature sont des interlocuteurs précieux tant pour la connaissance que pour l'aide à faire respecter les écosystèmes. Cependant les moyens sont aujourd'hui très insuffisants pour assurer une mise en œuvre optimale de la réglementation. Les services de l’État à qui incombent cette mission (notamment dans le cadre de l'instruction des études d'incidences) ne disposent pas des moyens humains nécessaires. Les agents sur le terrain sont trop peu nombreux et ceux qui instruisent les évaluations d'incidences ne connaissent pas toujours les bases de la biologie des espèces.... La mise à disposition de connaissances actualisées et la formation sont à améliorer (cf. plus haut).
La loi sur les espèces protégées serait utilement complétée par une loi sur la protection des habitats naturels.
Une loi permettant de lutter efficacement contre l'introduction et la vente d'espèces invasives, qui sont une des menaces importantes qui pèsent aujourd'hui sur certains habitats et espèces, paraît aujourd'hui indispensable.
Enfin, dans le contexte actuel de « choc de simplification des normes » proposé par le rapport de Jean-Claude Boulard et Alain Lambert «sur la lutte contre l’inflation normative», il convient cependant de rester vigilant à la stricte protection des espèces menacées et de leurs habitats. Les mesures compensatoires, si elles permettent en effet de répondre à un des objectifs de compensation écologiques, ne doivent pas se substituer aux mesures d’évitement ou de réduction des impacts. Par ailleurs, ces mesures doivent être réellement efficaces et pour cela être encadrées d’un point de vue scientifique et technique pour apporter de réelles plus-values écologiques.
Par ailleurs, chaque promoteur doit bénéficier d’une équité devant la loi, ce qui semble difficile lorsque l’on évoque une « interprétation souple des textes ». Pour être efficace, ce rôle de respect de la loi doit impérativement rester du rôle régalien de l'État et ne
doit en aucun cas être transféré aux collectivités territoriales porteuses de nombreux projets locaux.
L'aspect protection stricte n'est pas toujours suffisant et la mise en place de Plans Nationaux d'Action reste un outil très pertinent pour les espèces les plus menacées.
IV Outils de protection et de gestion des espaces naturels : Comment considérer ce paysage formé par l’ensemble de ces outils et des acteurs associés, que certains appellent le mille-feuille de la protection de la nature ? Y a-t-il trop d’outils, des superpositions inutiles ? Quelle combinaison d’outils pour l’avenir ?
Il y a beaucoup d’outils, dont certains sont en effet complexes à expliquer au grand public. Mais, c’est justement ce panel d’outils qui est intéressant pour le gestionnaire d’espaces naturels, chaque outil étant adapté à un objectif particulier. Le gestionnaire doit faire preuve de pédagogie, ce qui est une de ses plus-values.
La démarche Natura 2000, par exemple, arrive à « s’apaiser » au fur et à mesure de la mise en œuvre des actions, parce que l’aspect réglementaire passe au second plan (et également parce que la finalité de la réglementation est expliquée) et que la démarche contractuelle est prépondérante. L’engagement volontaire permet une réappropriation et une revalorisation progressives des territoires délaissés par la population locale, par des agriculteurs qui les utilisent comme un outil économique tout en participant à la gestion d’espaces naturels. Mais ces engagements contractuels doivent s’accompagner de compensations financières pour déclencher l’engagement, et pour couvrir les dépenses parfois faibles pour une politique d’espaces naturels mais souvent rédhibitoires pour un particulier ou une petite collectivité. Natura 2000 permet également d’appeler des fonds européens.
Le chargé de mission Natura 2000 est un véritable intégrateur des différentes couches d'outils de protection de la Nature. Il a un rôle pivot au sein de la collectivité et est bien souvent consulté au-delà de son domaine d'intervention. C'est bien souvent au travers du chargé de mission Natura 2000 que les problématiques écologiques ont été intégrées dans les collectivités locales. Actuellement, la mise en œuvre de Natura 2000 permet justement en plaçant une personne dédiée à la protection des espaces naturels de faire le lien au sein des collectivités, avec la présence d'un chargé de mission qui peut appuyer, éclairer, s’associer au travail des collègues travaillant sur des problématiques parallèles et parfois très proches (CTMA, SAGE, ENS des départements, Breizh bocage,…).
Quelques idées d’améliorations : travailler sur des zones de protection avec un gradient de protection, travailler sur les outils fonciers, développer des filières pour la valorisation économique des produits de la gestion des espaces naturels, élaborer des plans de gestion par site, regrouper les missions de protection de la biodiversité autant que faire se peut au sein d'une même structure locale identifiée par les acteurs du territoire …
V L’homme et la biodiversité : Comment changer le regard de l’Homme sur la biodiversité et les politiques de préservation qui s’y rapportent, valorisant un patrimoine naturel commun et des services rendus à tous ?
Il est effectivement essentiel de vulgariser et d’aider à la prise de conscience de l'importance des services rendus par la biodiversité. Cela passe par la présence « sur le terrain » pour diffuser des messages de sensibilisation vers tous les publics, en utilisant tous les outils de la communication : sites internet, manifestations de type « fête de la nature », expositions, animations, brèves dans les bulletins des collectivités, sciences participatives...
Les sites Natura 2000 permettent notamment de répondre en partie à ce besoin, même si la superficie des sites reste petite par rapport à l’ensemble du territoire et de la population à sensibiliser. Quotidiennement lors de la mise en œuvre du Document d’objectifs, cette communication se fait par la communication locale faite lors d’opérations de gestion, par le travail avec tous les acteurs de terrain : tourisme, associations sportives, milieux éducatifs, la chasse, la pêche, l’agriculture, les activités économiques comme les piscicultures, les carriers, les services urbanisme, les services techniques des collectivités locales, les entreprises de travaux agricoles, les habitants, les associations naturalistes, les associations culturelles… ce qui démultiplie les contacts et informations. L’accompagnement des porteurs de projets lors de l’aide apportée à l’élaboration des évaluations d’incidence (notamment les associations sportives…) est également un facteur de diffusion de l’information.
VI Paysage :Comment renforcer la politique en faveur des paysages, en particulier au service des politiques sectorielles d’aménagement des territoires ?
La loi « paysages » permet de protéger les sites notamment des atteintes liées aux aménagements. Cependant, cette inscription n'est pas suffisante pour assurer le maintien de paysages de qualité. Des moyens doivent être mis en œuvre pour assurer leur gestion : lutte contre la fermeture des milieux, gestion de la fréquentation...
En effet, certains sites sont victimes de leur succès et souffrent de dégradations des habitats liées à une trop forte fréquentation (habitats littoraux...), alors que d'autres sites (fonds de vallée, landes rases, tourbières, prairies humides...) sont laissés à l'abandon, entraînant une fermeture des milieux (perte de biodiversité, fermeture du paysage...).
La gestion mise en œuvre sur les sites Natura 2000, préservant les habitats, est ainsi un atout pour la protection des paysages bretons. Cette gestion implique parfois la reprise d'une activité agricole (pâturage, fauche...) ou la réappropriation par la population locale. En outre, Natura 2000 permet à des collectivités de se ressaisir de lieux abandonnés.
VII Conclusion
La définition européenne du réseau Natura 2000 par les directives Habitats et Oiseaux et sa mise en œuvre locale par des collectivités territoriales, en font un outil fort de protection de la biodiversité, établi sur des connaissances scientifiques et intégré localement. Cet outil doit avoir une place forte dans la future loi-cadre sur la biodiversité parce qu’il contribue à assurer une gouvernance locale de la protection de la biodiversité, apporte une connaissance des habitats et des espèces qui pourrait être mieux valorisée, par son attachement à un territoire, contribue à mieux faire comprendre au grand public et aux acteurs locaux les enjeux de préservation de la biodiversité et à faire prendre en compte ces enjeux dans les différents programmes et projets. Mais, sa pérennité et son efficacité nécessitent des financements durables permettant de conforter ce réseau.
Note : l'association des chargés de mission Natura 2000 -Bretagne
La démarche Natura 2000 est l’outil phare de l’Union Européenne pour préserver la biodiversité, la France s’est engagée à contribuer au réseau écologique Natura 2000 en désignant près de 12% de son territoire soit 1753 sites Natura 2000.
Plus qu’un réseau de sites, c’est un réseau humain qui met en œuvre cette politique ambitieuse sur le terrain. Chargés de mission, employés de structures opératrices locales, ils peuvent rencontrer des difficultés dans l’exercice de leur fonction qui fragilisent la bonne marche de Natura 2000.
En Bretagne, le réseau des chargés de mission animé par la DREAL permet des échanges d’expériences, des mutualisations d’outils, créé du lien, etc. Cependant, les chargés de mission ont souhaité aller plus loin dans la contribution à l’amélioration de leur mission en créant une association.
L’association des chargés de mission Natura 2000 – Bretagne a ainsi été créée le 19 septembre 2011. Elle a pour objectifs :
- de renforcer les échanges entre les chargés de mission Natura 2000,
- de favoriser la mutualisation des compétences, des outils et des connaissances des membres,
- d'assurer une représentation technique et être force de proposition dans les instances locales, départementales, régionales et nationales chargées de la mise en œuvre de Natura 2000,
- de participer à la réflexion sur le métier de chargé de mission Natura 2000, clarifier son rôle, ses missions,
- de contribuer à une meilleure reconnaissance du métier de chargé de mission Natura 2000,
- de créer les conditions nécessaires aux échanges et à l'implication des élus dans la démarche Natura2000,
- de mener toutes actions menant à rendre efficace la mise en œuvre de Natura 2000 à l'échelle du territoire régional et national.